Практика правового регулирования сферы здравоохранения последних лет свидетельствует о бесспорном расширении организационно-правовых форм и видов собственности медицинских организаций. Применение института государственного (муниципального) заказа, расширение договорных отношений в здравоохранении привели к тому, что четкая зависимость между формой собственности и организационно-правовой формой, с одной стороны, и возможностью участвовать в реализации программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, с другой, прекратила свое существование [1]

В зависимости от цели деятельности, которую осуществляет организация, все юридические лица делятся на коммерческие и некоммерческие организации [2].

Коммерческие организации – это юридические лица, созданные для занятия предпринимательской деятельностью, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. К ним относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Некоммерческие организации – это юридические лица, которые не имеют основной целью своей деятельности извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль между участниками (учредителями) организации. Предпринимательскую деятельность они могут осуществлять, лишь поскольку эта деятельность служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям. Такой деятельностью признается, например, приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающее целям создания некоммерческой организации. Некоммерческие организации являются особым субъектом права, создаваемым для участия в гражданском обороте определенного обособленного имущества. Некоммерческие организации как юридические лица отличаются следующими особенностями правового статуса.

1. Деятельность некоммерческих организаций осуществляется исключительно в целях, направленных на достижение общественных благ, в т.ч. для обеспечения охраны здоровья граждан [3].
2. Некоммерческими организациями являются юридические лица, для которых извлечение прибыли не является основной целью деятельности [4].
3. Некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям [5].
4. Некоммерческим организациям запрещено распределять полученную прибыль между участниками осуществляемой деятельности [6].
5. При ликвидации некоммерческой организации все имущество, оставшееся после расчетов с кредиторами, должно направляться на цели, в интересах которых такая организация была создана, и(или) на благотворительные цели. Если это не представляется возможным, имущество ликвидируемой некоммерческой организации направляется в доход государства [7].
6. Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в различных организационно-правовых формах:
   • общественные организации (объединения);
   • ассоциации (союзы);
   • общественные и благотворительные фонды;
   • автономные некоммерческие организации, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации (РФ) [8].

Началом подготовки структурной реформы отечественного здравоохранения следует считать принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» № 83-ФЗ от 08.05.2010.

В результате реализации положений указанного закона государственные и муниципальные учреждения по организационно-правовой форме разделены на три типа:

1. государственные и муниципальные казенные учреждения;
2. государственные и муниципальные бюджетные учреждения;
3. государственные и муниципальные автономные учреждения.

Казенное учреждение считается государственным (муниципальным), осуществляющим оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и(или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления [9]. Деятельность казенных учреждений полностью финансируется за счет государственных (муниципальных) средств.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.

Казенное учреждение, статус которого, по сути, совпадает с закрепленным в ранее действовавшем законодательстве РФ статусом бюджетного учреждения, с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. Согласно новой редакции статьи 298 ГК РФ, казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ [10].

Государственное (муниципальное) задание формируется для казенных учреждений в соответствии с решением органа государственной власти, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Устав казенного учреждения должен содержать:

• наименование учреждения с указанием типа (соответственно казенное учреждение);
• сведения о собственнике его имущества;
• исчерпывающий перечень видов деятельности, которые казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;
• указания о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов.

Изменения в устав вносятся теми же органами, что и утверждают устав [11].

Деятельность казенного учреждения полностью финансируется государством на основании сметы. В связи с этим для казенного учреждения применяется преимущественно предварительный финансовый контроль по всем расходам – проверка казначейством наличия денежного обязательства. Несмотря на то что казенное учреждение обладает всеми признаками юридического лица, оно лишено права предоставлять и получать кредиты (займы), субсидии, приобретать ценные бумаги. Доход от приносящей доход деятельности должен быть направлен в государственный бюджет, а не предоставлен в самостоятельное распоряжение.

Удовлетворение нужд публично-правового образования (органов государственной власти) осуществляется на основании Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Заключение казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится от имени публично-правового образования. Нарушение казенным учреждением этого требования при заключении договоров является основанием для признания в судах таких договоров недействительными. Данные положения подчеркивают то, что действия казенного учреждения (как и органа государственной власти) отождествляются с таковыми самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на публично-правовое образование.

Бюджетное учреждение является относительно новым типом учреждений в связи с внесенными в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» изменениями, в которых достаточно подробно регламентировал правовой статус таких учреждений. До внесения изменений органы публичной власти осуществляли содержание бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг, оплачивая их деятельность по смете. При этом бюджетные учреждения активно занимались предпринимательской деятельностью, оказывали дополнительные платные услуги, но не производили соответствующие отчисления в бюджет. Правовой статус доходов от такой деятельности не был четко определен.

Бюджетные учреждения осуществляют свою деятельность в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и(или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания бюджетное учреждение не имеет права. Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. При этом бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь в случае, если такая деятельность служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.

Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета, лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных бюджетных учреждений здравоохранения, функции учредителя которых выполняют органы местного самоуправления городских округов, устанавливается в соответствии с законодательством РФ, местными администрациями городских округов.

Автономное учреждение относится к категории некоммерческих организаций, создаваемых РФ, субъектами РФ или муниципальными образованиями для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий, соответственно, органов государственной власти или органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами [12].

Правовой режим деятельности автономных учреждений регламентируется Федеральным законом «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ от 03.11.2006. Этим законом предусматривается создание нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного учреждения, образуемого исключительно с участием РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в лице соответствующих органов.

Положениями указанного Феде-рального закона предусмотрено предоставление большей свободы государственным (муниципальным) юридическим лицам и большей имущественной самостоятельности. Автономному учреждению предоставляется более широкая свобода в привлечении и распоряжении средствами, полученными за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности. Учредитель (собственник) не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения [13].

Для автономного учреждения, так же как и для бюджетного или казенного, сохраняется гарантия бюджетного финансирования. Объем финансового обеспечения выполнения государственного или муниципального задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (казенному, бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения [14].

Учредитель государственного или муниципального учреждения не имеет законных оснований отказать казенному, бюджетному или автономному учреждению в предоставлении:

1. государственного (муниципального) задания на оказание населению государственных или муниципальных услуг;
2. необходимого для осуществления этой деятельности финансового обеспечения.

Как и все некоммерческие организации, автономное учреждение вправе совершать только те сделки, которые направлены на достижение целей, соответствуют целям, ради которых создано автономное учреждение.

Следует отметить, что реальные возможности автономного учреждения самостоятельно осуществлять вышеуказанные полномочия достаточно ограничены. В частности, основными органами управления автономного учреждения являются наблюдательный совет и руководитель. Помимо этих органов определенными полномочиями могут обладать предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения иные органы (общее собрание [конференция] работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и др.) [15].

Следует отметить, что полномочия руководителя автономного учреждения ограничены, поскольку он, во-первых, не вправе самостоятельно принимать решения по многим важным вопросам, во-вторых, руководитель не входит в коллегиальный высший орган автономного учреждения – наблюдательный (ученый, художественный и пр.) совет [16].

Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушения конституционных прав граждан, в т.ч. права на получение бесплатной медицинской помощи. При создании автономного учреждения учредитель должен закрепить за таким учреждением имущество, а также денежные средства, достаточные для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную его уставом деятельность. Не допускается изъятие или уменьшение имущества, которое уже было закреплено за учреждением до изменения типа организационной правовой формы такого учреждения.

Основные различия между казенными, бюджетными и автономными государственными и муниципальными учреждениями заключаются в следующем.

1. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении. Бюджетное и автономное учреждения отвечают по своим обязательствам всем находящимся у них на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за такими учреждениями собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за такими учреждениями собственником этого имущества или приобретенного такими учреждениями за счет средств, выделенных собственником имущества бюджетного учреждения и автономного учреждения, а также недвижимого имущества.
2. Собственник имущества казенного учреждения при недостаточности денежных средств несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения. Собственники имущества бюджетного и автономного учреждений не несут ответственности по обязательствам таких учреждений.
3. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ и являются доходом этого бюджета. Бюджетное автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность только для достижения целей создания таких учреждений при условии указания такой деятельности в учредительных документах. Доходы, полученные от указанной деятельности, и(или) имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение такого (бюджетного или автономного) учреждения.
4. Заключение государственных (муниципальных) контрактов и иных гражданско-правовых договоров осуществляется казенным учреждением от имени публично-правового образования. Заключение контрактов и иных гражданско-правовых договоров осуществляется бюджетным и автономным учреждениями от собственного имени.

Особенностью автономного учреждения является установленная законом обязанность создания при таком учреждении наблюдательного совета. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в т.ч. лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности [17].

Выводы

1. Первым шагом структурной реформы отечественного здравоохранения стало изменение организационно-правовой формы государственных и муниципальных медицинских организаций, которые были разделены на три типа: казенные, бюджетные и автономные учреждения.
2. Из перечисленных типов учреждений автономному государственному учреждению предоставляется наиболее широкая свобода в привлечении и распоряжении средствами, полученными за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности.
3. После окончания организационно-правовой реорганизации учреждений здравоохранения бюджетные учреждения в отечественном здравоохранении составили около 89% от всего количества государственных медицинских организаций.